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La dette ou la faim ?
Cultures d'exportation et/ou cultures vivrières
Les choix politiques au Brésil des années 60 à 90

par Gilles MARECHAL

Table des matières

1. Les cultures vivrières et les cultures d'exportation au Brésil

1.1. Les produits tournés vers les marchés internationaux

1.1.1. canne
1.1.2. café
1.1.3. orange
1.1.4. soja

1.2. Les cultures vivrières: tradition et renouvellement

1.2.1. haricot
1.2.2. maïs
1.2.3. riz
1.2.4. manioc
1.2.5. blé

1.3. Les évolutions différentielles des 30 dernières années

1.3.1. les conquérants
1.3.2. les vieilles gloires
1.3.3. les oubliés
1.3.4. les illusions perdues

2. Les politiques concernant l'agriculture

2.1. L'insertion dans les politiques générales

2.1.1. politiques de substitution d'importations
2.1.2. politiques de promotion des exportations / politiques commerciales
2.1.3. politiques financières et lutte contre l'inflation
2.1.4. politiques de change
2.1.5. politiques de relations internationales
2.1.6. politiques d'aménagement du territoire

2.2. Les politiques agricoles

2.2.1. politique de crédit
2.2.2. politique de prix minimum
2.2.3. politique commerciale
2.2.4. politiques relatives aux intrants
2.2.5. politiques d'infrastructure
2.2.6. politique de recherche
2.2.7. politiques d'assistance technique et formation

3. Les résultats

3.1. Des effets favorables attendus

3.1.1. l'approvisionnement à bas prix des villes
3.1.2. la contribution aux grands équilibres

3.2. Des effets défavorables liés

3.2.1. croissance des inégalités sociales et régionales
3.2.2. creusement de la dette intérieure
3.2.3. persistance de la faim
3.2.4. persistance du sous-emploi
3.2.5. problèmes migratoires
3.2.6. problèmes fonciers

4. Conclusion: la dette ou la faim?

Serveurs intéressants

Bibliographie

Cultures d'exportation et/ou cultures vivrières

Les choix politiques au Brésil des années 60 à 90

par Gilles MARECHAL

Cultures vivrières et cultures d'exportation forment un couple antagoniste dans les discours sur les pays du Sud. L'attention exclusive à porter à l'un de ces secteurs (car il y a souvent segmentation forte) est souvent au cœur de la doctrine de ceux qui s'expriment les questions agricoles. Chacun d'eux s'intègre dans deux visions du développement elles-mêmes antagonistes, la première privilégiant la dimension sociale, la seconde la dimension économique (même si dans la pratique l'un et l'autre sont inséparables). On assiste donc à un “ dialogue de sourds ” entre défenseurs de l'une ou l'autre cause, qui puisent leur argumentation dans des corpus théoriques et statistiques qui possèdent peu de passerelles entre eux.
L'objet de cette note est d'étudier de façon précise l'exemple du Brésil, réputé pour la puissance de l'antagonisme entre la promotion des cultures d'exportation et celle des productions vivrières. La littérature abonde de références où l'abandon des marchés vivriers est stigmatisé, comme elle regorge de textes louant les prouesses des exportations agricoles brésiliennes. A travers l'examen des politiques nationales concernant l'agriculture brésilienne et des résultats de celle-ci, j'ai voulu rassembler, sur la période allant de l'instauration de la dictature à notre époque, des pièces à verser au débat. Cette période d'une trentaine d'années a une personnalité propre dans l'histoire du Brésil. Elle débute à la fin des années Kubitschek, avec le transfert de la capitale brésilienne “ à l'intérieur ”, à Brasilia. Ce début correspond aussi à une période où les tensions dans les milieux agricoles et ruraux sont exacerbées : sous la pression des “ ligas camponesas ”, le président Goulart commence à faire passer les discours en acte, par le statut du travailleur agricole et une réforme agraire. En ce qui concerne le développement de l'agriculture, ces trente années se caractérisent par une remarquable continuité. La production agricole devient un atout important du Brésil, mais issue d'une agriculture qui devient diversifiée, et non une simple productrice de café et de canne. Pendant les vingt années de dictature ou après l'ouverture, malgré une inflation qui atteint des sommets, le système agricole brésilien poursuit sa progression quantitative et qualitative. Si l'on a pu parler de “ miracle brésilien ” à propos de l 'économie en général, l'agriculture a connu une croissance encore plus forte. Mais de façon toute aussi constante, l'exode rural s'est poursuivi, voire amplifié au Brésil, et la faim n'a pas été chassée. En isolant artificiellement ces trente années, l'ambition est de comprendre ce qui fonde encore aujourd'hui le modèle brésilien de développement agricole. Ce faisant, je me suis rendu compte que cette manière d'aborder l'agriculture brésilienne oblige à s'intéresser à tous les débats qui l'ont traversée pendant ces années, et qu'elle touche donc probablement à une question centrale. Le titre, volontairement provocateur et schématique, indique la “ porte d'entrée ”, l'hypothèse qui a amené à conduire ce travail, dont les développements conduisent à tempérer, amender et affiner le raccourci journalistique du titre.

1 - Les cultures vivrières et les cultures d'exportation au Brésil

En termes de production agricole, le Brésil est une puissance de taille mondiale. L'étendue de son territoire et l'importance de sa population (plus de 160 millions d'habitants, et une croissance encore soutenue) l'y consacrent. Mais sa domination pour certains produits en fait également une puissance mondiale en termes d'exportation. L'influence de la récolte brésilienne sur les cours du café est bien connue. En termes globaux, le Brésil figure donc parmi les grands exportateurs de produits agricoles, et dégage un important excédent puisqu'il importe relativement peu.
Ces performances agricoles reposent sur un milieu naturel et humain extrêmement diversifié. L'exploitation ultramoderne est une réalité aussi significative que le minifundium dont le capital se limite à un araire. Parmi les acteurs, l'industriel se diversifiant dans l'agriculture figure dans la même “ nébuleuse agricole ” que le paysan sans terre, ou “ l'employé ” tenu en quasi-esclavage. Cette forte hétérogénéité s'accompagne inévitablement d'une dispersion des centres d'intérêt, pertinente pour la question qui nous occupe. Certaines exploitations sont insérées dans des circuits pour laquelle l'échelle de lecture est mondiale pendant que d'autres, et nombreuses de plusieurs millions, ne peuvent même pas être considérées comme formellement constituées (statut précaire des “ posseiros ”) et sont centrées sur une micro-géographie propre.
Dans les paragraphes qui suivent, quelques grandes caractéristiques sont exposées concernant 9 productions végétales (les 8 principales plus le blé). Seules des productions végétales ont été étudiées, pour la raison qu'elles rendent mieux compte que les productions animales, où domine une agriculture capitalisée, de la diversité de l'agriculture brésilienne. Elles sont classées en cultures d'exportation ou cultures vivrières, selon un schéma dont il faut reconnaître d'emblée l'arbitraire et la relativité (et la conclusion montrera la non-pertinence de cette typologie sommaire). L'arbitraire car si le maïs, parce qu'il est consommé directement par les Brésiliens, est classé dans les produits vivriers, il sert essentiellement à nourrir des animaux qui seront en grande partie exportés. La relativité car si, dans le cas brésilien, le blé semble à classer dans les produits vivriers, il serait sans doute pertinent de le considérer comme une culture d'exportation au Canada. L'objet de l'énumération qui suit n'est pas d'être exhaustive, mais de donner, à travers quelques “ coups de projecteur ”, quelques bases de réflexion sur les cultures brésiliennes.

1.1 - Les produits tournés vers les marchés internationaux

La tradition héritée de Celso FURTADO décrit l'histoire du Brésil comme une succession de cycles. Parmi ceux-ci, tous reposent, à l'exception de l'or, sur un produit agricole : la canne aux XVIème et XVIIème siècles, le café au XIXème et plus près de nous le coton, l'hévéa et le cacao. Cette simple liste montre que tous ces produits sont d'abord orientés vers l'exportation. Ce sont d'ailleurs des événements internationaux (implantation de la canne aux Antilles, développement de l'hévéa en Indonésie, crise de 1929) qui ont précipité la fin des ces cycles. Une fin toujours provisoire, car le Brésil n'a jamais produit tant de canne que dans les années récentes. Mais la canne d'aujourd'hui est produite dans le sein d'un “ complexe agricole ” diversifié, où malgré son importance, elle ne domine pas le secteur, pas plus que ne le fait le café.

1.1.1 - canne

Historiquement, la canne fut après le “ bois de braise ”, le premier moteur économique du Brésil. Après le développement de la production aux Antilles, son importance décline. Bien que n'étant plus le centre de l'économie de la colonie portugaise, elle reste très présente sur la frange littorale du Nordeste. Dans les années 1960, le Brésil produit toujours 60 à 70 millions de tonnes de canne par an. L'organisation de “ l'engenho ” (usine de canne intégrant production et première transformation) est pour certains l'archétype de celle de la société brésilienne.
Elle revient au cœur de l'actualité brésilienne à la suite des chocs pétroliers de 1973 et 1979. Le Brésil étant un importateur important de pétrole, les gouvernements en place lancent et poursuivent dans les années 1970 et 1980 un énorme programme de substitution du carburant pétrolier par de l'éthanol extrait de la canne. A la fin des années 1970, le carburant pétrolier est d'abord coupé par 20% d'éthanol, avant que les moteurs ne soient adaptés pour supporter un mélange de 94% d'éthanol et 6% d'eau. La production de base, la canne à sucre, a donc été largement encouragée par le pouvoir politique. La canne est la production dont le développement a été le plus directement contrôlé par le pouvoir politique, considérant son enjeu comme stratégique. Son extension a été planifiée, avec l'objectif de couvrir 5% de tout le territoire national. Elle a bénéficié d'un effort de recherche important (les rendements sont passés d'une quarantaine de tonnes par hectare dans les années 60 à une soixantaine au milieu des années 80 pour s'approcher aujourd'hui de 70), d'incitations financières (en absorbant pour le “ complexe canne ” une part importante du crédit à l'agriculture dans les années 80), de subventions à la consommation (en 1987, les consommateurs bénéficiaient d'une subvention nette de 28% par rapport aux prix “ réels ”).
Mais le développement de la canne à sucre n'a pas produit les effets escomptés. Principalement parce que les cours du pétrole ne sont pas restés durablement élevés. On estime que le seuil de rentabilité de la production d'éthanol se situe à un coût du baril de pétrole d'environ 35 $. En définitive, la substitution a coûté plus cher que le pétrole économisé. Par ce biais, la dette extérieure, générée par le besoin de dollars, a été remplacée par une dette intérieure créée entre autre par les aides à l'agriculture. Mais aussi, la recherche pétrolière brésilienne a abouti à la découverte de gisements de pétrole pendant que l'exploitation des schistes bitumineux semble ouvrir d'autres voies pour couvrir les besoins énergétiques.
Les incitations au développement de la canne n'ont cependant été modérées que tout récemment. Dans les années récentes, une surface stable d'un peu plus de 4 millions d'hectares reste consacrée à la canne (elle a repris sa croissance dans les trois dernières années). Avec une production de près de 300 millions de tonnes (en 1994), le Brésil est le premier producteur mondial avec 9% de la production mondiale. Cette même année, la valeur de la production atteint 3,2 milliards de dollars, ce qui la classe au rang de seconde production en valeur après le soja. Le principal état producteur, qui représente presque la moitié de la production est São Paulo. En termes de production, l'ancien cœur sucrier (Pernambuco, Alagoas) est rejoint par des états du Sud ou du Sudeste (Minas Gerais, Paraná). Ceux-ci, à un degré moindre que São Paulo, présentent l'avantage de la proximité des usines de transformation et surtout de la consommation d'alcool carburant. Les 40% de la production de canne transformés en sucre, dont 20% sont exportés, redeviennent un enjeu visible et “ remettent en selle ” les régions productrices traditionnelles (dont le potentiel important n'a pas été encouragé par les programmes gouvernementaux). Le nordeste exporte 60% de sa canne contre 5% pour le sudeste. La concurrence de l'isoglucose et de l'aspartame, dominant les préparations sucrées industrielles, menace cependant ce retour.
Dans les relations cultures vivrières/cultures d'exportation, il est clair que la canne a une place particulière. Il ne s'agit en effet pas d'une culture d'exportation, mais plutôt d'une culture “ de non-importation ”, ce qui est proche (ne pas dépenser des dollars au lieu d'en gagner). On constate que le complexe canne s'est développé dans l'espace au détriment des cultures vivrières, en “ grignotant leur territoire ”. C'est ainsi qu'autour de Recife, une part importante de la production a été déportée à une centaine de kilomètres. Par ailleurs, la production de la canne cause des dégâts majeurs sur l'environnement (12 l de résidus polluants pour 1 l d'éthanol produit). Enfin, les conditions sociales de l'emploi dans le complexe canne sont parmi les plus précaires. La culture repose sur l'emploi temporaire aux époques de plantation et cueillette. Ces pics d'emploi entraînent des phénomènes migratoires importants, d'autant que dans les régions cannières, cette culture “ dévoreuse d'espace ” s'organise en interdisant les parcelles d'autoconsommation ou de complément de revenu.

L'évolution des surfaces et de la production de canne de 1961 à 1996 est dessinée sur les deux graphiques suivants. Les informations de base sont extraites du serveur de la FAO, comme pour tous les graphiques similaires de ce document.

1.1.2 - café

Comme la canne à sucre, le café a eu une importance déterminante dans la formation du Brésil. C'est le café qui a fondé le pouvoir économique encore dominant de la région de São Paulo. Les débuts de la République au Brésil sont connus comme “ la République du café ”, tant les intérêts caféiers étaient liés à ceux de l'Etat, voire le dominaient. Le café illustre aussi la dynamique géographique des productions au Brésil. Le “ boom ” fut centré sur l'état de Rio de Janeiro, qui conserva au XIXème siècle une place éminente dans la production nationale. Le cœur de la production émigra vers l'état de São Paulo, où il se développa intensément au point de dominer l'économie et la politique du pays. L'essor industriel du Brésil, lui aussi centré sur São Paulo, a puisé ses capitaux dans la finance caféière, à la recherche de nouvelles valorisations. Après l'effondrement dû à la crise de 1929, dont on a gardé l'image du café alimentant les locomotives, la production caféière reprit de la vigueur dans l'immédiat après-guerre. Dans les années 50, les surfaces triplent, avant de s'effondrer de nouveau à la fin de la décennie. Ce sont cette fois les terres du Paraná qui sont le siège de l'extension. Cependant, les gelées qui surviennent dans le Sud du Brésil (comme en 1975) limitent son extension.
Aujourd'hui, c'est l'état de Minas Gerais qui est le principal producteur. Il fournit à lui seul deux cinquièmes de la production nationale, qui s'élève à 2 millions de tonnes en 1994, pendant que Espirito Santo et São Paulo apportent un cinquième chacun. Le café a ainsi retrouvé un biotope plus propice. Ce qui peut expliquer les performances techniques : sur une surface de 2,1 millions d'hectares, la récolte 1994 s'élève à 2,6 millions de tonnes alors qu'en 1990 il fallait 2,9 millions d'hectares pour récolter 2,9 millions de tonnes. La politique actuelle semble donc être de privilégier la qualité du produit, malgré une diminution des surfaces. Avec une production de presque 3 milliards de dollars, le café conserve une place honorable dans l'agriculture brésilienne (quatrième production en valeur) et dégage un excédent annuel à l'exportation de deux milliards de dollars. Il n'a certes plus la place centrale dont il a longtemps jouit, et la dissolution par Fernando Collor de l'Institut Brésilien du Café en témoigne. S'il représentait en 1965 45% de la valeur des exportations agricoles, sa place a été réduite à 5%. Cependant, il reste le deuxième produit d'exportation brésilien et couvre toujours un tiers du commerce mondial.
Son positionnement relatif par rapport aux cultures vivrières ne repose pas sur des effets de concurrence. Moins capitalistique que la canne, le café est parfois produit pas de petites exploitations et il peut être complémentaire des productions vivrières. Il est cependant intégré dans un complexe industriel, puisqu'entre les années 60 et 80 le taux de produits transformés (poudres) est passé de 2% à 20%. Cependant, il n'est pas entré dans les priorités lourdes des trente dernières années. Malgré un effort de recherche soutenu pour conserver sa compétitivité, les gouvernements successifs n'ont pas encouragé son extension et sa surface stagne depuis 20 ans autour de deux millions d'hectares. Il a conservé un profil proche de l'archétype des produits bruts pour l'exportation, comme l'indiquent les forts prélèvements fiscaux qui touchent les exportations. Enfin, même si sa commercialisation à l'échelle internationale est fondamentale, il faut rappeler que les Brésiliens sont de grands consommateurs de café, dont l'élasticité par rapport au prix est importante sur le marché national.

1.1.3 - orange

L'orange est un indicateur de l'opportunisme commercial et du dynamisme de l'agriculture brésilienne. C'est en effet à la faveur de difficultés des Etats Unis, qui dominaient le marché dans les années 1970, que le Brésil s'impose en tant que grand producteur. Les gelées répétées en Floride lui permettent de faire émerger non seulement la production, mais un appareil industriel de transformation qui permet au Brésil de dominer le marché mondial, auquel il fournit 85% du jus (en 1989).
Avec 2,3 milliards de dollars en 1994, l'orange est la cinquième production en valeur du Brésil. Son impact territorial est plus limité que celui des autres “ grandes productions ” puisqu'elle couvre 0,9 million d'hectares (l'orange est une culture permanente) pour environ 90 milliards de fruits produits, ou 19 millions de tonnes. L'état de São Paulo en fournit à lui seul environ 80 %. La place du Brésil sur les marchés internationaux tend à être érodée par d'autres producteurs latino-américains, sans que sa suprématie soit remise en cause (à lui tout seul, le Brésil produit en 1992 autant que ses 5 concurrents immédiats : les Etats Unis, le Chine, l'Espagne, le Mexique et l'Italie). La puissance de son appareil industriel permet de conserver la stabilité alors que les rendements et les surfaces de production stagnent.
Produit essentiellement voué à l'exportation, qui dégage un excédent annuel d'un milliard de dollars. Malgré une forte consommation nationale, l'orange n'a pas bénéficié d'une priorité proclamée de la part des pouvoirs publics. Son émergence et sa stabilisation relèvent donc autant de l'initiative privée que des incitations d'une politique publique. Cette caractéristique explique sans doute en partie la relative stabilité du secteur.
Les surfaces consacrées à l'orange ne figurent pas dans les données disponibles auprès de la FAO.

1.1.4 - soja

La production de soja pourrait être présentée comme la “ success story ” de l'agriculture brésilienne des trente dernières années. D'une production pratiquement inexistante au début des années 60 (270.000 tonnes sur 260.000 hectares en 1961), il est passé à une dizaine de millions de tonnes au milieu des années 1970, à une quinzaine à la fin des années 70 et à plus d'une vingtaine à la fin des années 1980. En 1994, elle a atteint 25 millions de tonnes. Cette croissance de la production s'est accompagnée d'une impressionnante conquête des marchés internationaux, y compris par les produits transformés. En 1970, le Brésil détenait 0,3% des parts du marché mondial de l'huile de soja. A la fin des années 1980, il en possédait plus de la moitié.
Avec une production de plus de 3,9 milliards de dollars en 1994, le soja est de loin la première production brésilienne en valeur. Il couvre 11,5 millions d'hectares du territoire et est en terme d'espace de production devancé par le maïs (presque 14 millions d'hectares). Même si la production brésilienne est nettement inférieure à celles des Etats Unis, il est un opérateur essentiel sur les marchés internationaux. Il a pris la place de ce pays comme principal exportateur de tourteaux. Les exportations brésiliennes couvrent la moitié de la demande mondiale.
Plus que de production pure, il faut parler dans le cas du soja du complexe agro-industriel. La capacité de trituration (première transformation du soja produisant les tourteaux) atteint 28 millions de tonnes et est concentrée dans 4 grandes unités (São Paulo, Paraná, Santa Catarina et Rio Grande do Sul). Elle est donc insérée au cœur du “ Brésil utile ”, alors que la production est désormais implantée pour une part importante dans le Centre-Ouest (en 1993, sur 23 millions de tonnes, 5 ont été produites au Paraná, 6 dans le Rio Grande do Sul mais 2 dans le Mato Grosso do Sul, 4 dans le Mato Grosso et 2 dans Goiás).
Cette émigration de la production de soja vers le Nord est le phénomène récent le plus spectaculaire. En 1988, les cerrados produisent presque la moitié du soja brésilien alors que 10 ans plus tôt leur part de marché se limitait à 10%. La croissance de la production dans les cerrados est le moteur de l'augmentation actuelle de la production. Elle résulte d'un programme volontariste de mise en valeur des zones de savanes du Centre-Ouest, dans le cadre d'un accord entre le Japon et la Brésil. Le programme PRODECER (programme de développement des cerrados) commence en 1978 dans l'état de Minas Gerais. Sous l'égide de la société Campo, en s'appuyant sur les “ nissei ” (descendants d'immigrés japonais), il vise à conquérir plusieurs millions d'hectares pour la culture du soja. C'est ainsi qu'en 1989, près d'un demi-million d'hectares devaient être colonisés à frais partagés entre Brésil et Japon. Ce pays fournissait pour l'occasion un prêt de 500 millions de dollars à des conditions avantageuses. Cet exemple illustre la réponse du Brésil à des problèmes posés à une grande puissance économique, le Japon. Très préoccupé par sa sécurité alimentaire et des possibilités limitées de production interne, ce pays cherchait un moyen de peser sur les cours internationaux du soja, sous influence des Etats Unis. L'émergence du Brésil, renforcée par le PRODECER, a donc joué le rôle d'un jeu à somme gagnante pour les deux pays.
Cependant, la progression du soja est antérieure à l'exploitation des cerrados. Elle a démarré dans les états du Sud, qui restent encore de grands producteurs. La forte progression à l'échelle mondiale de la consommation des tourteaux de soja en tant que base protéique pour l'alimentation animale militait pour son développement. En effet, les tourteaux de soja sont un “ produit de commerce mondial ” puisque un tiers des tourteaux y passent (contre 10% pour l'huile). S'ajoute à ces perspectives la substitution dans les régimes alimentaires des corps gras d'origine animale par ceux d'origine végétale. Confronté à une crise agricole dans le Paraná, souffrant du départ du café (climat trop froid) et de problèmes d'implantation du blé à grande échelle, l'Etat brésilien décide une politique volontariste de promotion du soja. En la circonstance, les pouvoirs publics ont déployé tout une arsenal d'initiatives : aides de l'Etat (qui atteignaient 82% de la valeur de la production en 1979), crédit abondant et facile, prêts sur stock consentis par l'Etat (le soja mobilise 40% de ces crédits à la fin des années 1970), développement des infrastructures. Le succès du développement du soja est donc passé par des interventions fortes de l'Etat.
Aujourd'hui, le soja reste un pilier de l'économie brésilienne, qui peut difficilement se passer des 3 milliards de dollars d'excédent qu'il dégage chaque année. Le soutien public est nettement réduit par rapport à ce qu'il a été. L'huile de soja est elle-même concurrencée par d'autres huiles (palme notamment) et l'intégration régionale ouvre des espaces aux producteurs argentins. Plus compétitifs en termes de prix, ceux-ci profitent de la solidarité du Mercosul pour prendre des parts de marché aux producteurs brésiliens, à l'exportation mais aussi au Brésil.
L'influence du complexe soja reste cependant considérable. Le programme de conquête des cerrados revêt une importance politique qui va bien au delà de l'agriculture. Par ses migrations, le soja accompagne, voire provoque, la formation du Brésil contemporain et de ses fronts pionniers. Ces évolutions ne sont pas seulement géographiques. Des effets de concurrence interne surgissent, notamment entre les agriculteurs du sud, organisés en coopératives associant des exploitations familiales et très revendicatifs pour l'intervention de l'Etat, et ceux des cerrados, intégrés par nature dans les marchés mondiaux et axés sur la compétitivité économique.

1.2 - Les cultures vivrières : tradition et renouvellement

La littérature concernant les productions vivrières est nettement moins développée que celle relative aux cultures d'exportation. Le blé est une exception notable, que l'on peut attribuer au poids des échanges internationaux sur ces marchés, ce qui suscite un intérêt plus prononcé.

1.2.1 - haricot

Le haricot est un élément central du régime alimentaire brésilien. En tant que source de protéines pour les plus pauvres, chez qui il figure au premier rang (par défaut de protéines animales, puisque l'élasticité de sa consommation par rapport au revenu est très inférieure à celle du poulet). Son poids est plus symbolique pour ceux qui ont accès à la viande, mais la feijoada fait pour tous partie de l'identité nationale. Le Brésil est le second producteur mondial, avec une production annuelle de 2,5 à 3 millions de tonnes (l'année 1994, avec 3,4 millions est exceptionnelle). Les autres grands producteurs sont l'Inde et la Chine. Ce voisinage est en soi révélateur, si on le met en perspective avec les pays concurrents du Brésil pour les productions orientées vers les marchés internationaux. Le commerce international du haricot est très faible.
Le haricot occupe environ 5,5 millions d'hectares de l'espace brésilien. Cependant, cette surface fluctue de façon importante : en 1993, la surface plantée n'atteignait que 4,7 millions d'hectares et seulement 3,9 ont été récoltés. Contrairement aux cultures d'exportation, qui sont toujours récoltées à plus de 99%, le haricot (et les autres cultures vivrières avec lui) est marqué par des taux de récolte fluctuants. On peut penser que les producteurs de haricots, “ petits producteurs ” pour plus des trois quarts (revenu de l'exploitation inférieur à 9 salaires minimum), sont plus soumis aux incertitudes : les choix d'assolement se font avec une information réduite, les aléas climatiques sont plus menaçants, les possibilités de régulation par les intrants réduites, les garanties publiques faibles.
Une caractéristique forte de la production de haricot est sa dispersion sur le territoire. Si les états du “ cœur agricole ” figurent en bonne place (Paraná, Minas Gerais, São Paulo), les états du Nordeste ont une présence significative, en particulier Bahia. Cette localisation dans des zones peu couvertes par les aides publiques, chez des producteurs eux-mêmes peu soutenus, se cumule avec l'absence de politique incitative. La production de haricot dans les années 60 atteignait entre 2 et 1,5 millions de tonnes. Son évolution depuis est restée faible, et inférieure à la croissance de la population. La croissance des surfaces consacrées au maïs, avec qui il peut être planté en association (et qu'il complète bien sur le plan diététique), pourraient lui ouvrir un espace de progression. Ces procédés sont cependant peu “ industrialisables ”.

1.2.2 - maïs

Les statistiques des années récentes (jusqu'en 1994) mettent en évidence une forte progression du maïs, moins explosive que celle du soja mais plus régulière. La production d'une vingtaine de millions de tonnes qui était de règle au cours des années 80 a brusquement cru pour dépasser 30 millions de tonnes depuis 1992. Les surfaces consacrées au maïs varient entre 12 et 14 millions d'hectares, sans croissance structurelle notable depuis 1987. Les rendements sont donc en forte augmentation (ils ont doublé depuis 1960 et gagné un tiers dans les 10 dernières années). Compte tenu des réservoirs de gènes et de savoir-faire, cette progression peut encore se poursuivre. La production est concentrée dans les états du Sud qui fournissent la moitié du maïs brésilien (dont le quart pour le seul Paraná). D'autres états ont une production significative : Minas Gerais, São Paulo, Goiás. Le maïs figure au troisième rang des productions brésiliennes en valeur, quasiment à égalité avec la canne à sucre, avec un total de 3,1 milliard de dollars.
La progression du maïs, qui tranche avec la stagnation des productions vivrières, est liée à sa forte ouverture sur les circuits du commerce international. Domestiqué très précocement (vers -10.000 ans), le maïs était une “ plante de civilisation ”, de statut presque divin dans la méso-Amérique. Or, en une vingtaine d'années, il est devenu une plante essentiellement vouée à l'alimentation animale. Certes, les Brésiliens restent friands d'épis de maïs ou de pipoca, mais la moitié de la production a une utilisation indirecte (cette proportion a atteint deux tiers à la fin des années 80). C'est ainsi qu'il représente 80% de l'alimentation des volailles, dont le Brésil est un des grands exportateurs mondiaux. Si seulement 12% du maïs produit dans le monde est échangé, cela représente en volume le deuxième poste des échanges agricoles après le blé. Le maïs est donc, pour ce qui nous intéresse, une “ fausse ” production vivrière, d'autant que le Brésil possède désormais un complexe industriel de l'amidon qui lui permet d'exporter vers l'Europe.
C'est en effet l'intégration du maïs dans le complexe agro-industriel brésilien qui provoque l'intérêt des autorités pour ce produit. Un effort de recherche considérable lui a été consacré, avec succès puisque les rendements qui étaient de 1,5 tonne de grain par hectare dans les années 70 atteignent aujourd'hui les 2,5 tonnes. Les applications de l'amidon (dans l'industrie, pour les plastiques, pour les bio-carburants) sont très prometteuses et lui ménagent une importance stratégique. La marge de progression du “ complexe maïs ” reste importante. L'expérience des populations le consommant fait que le répertoire génétique est immense. Des nouvelles variétés ou des semences sélectionnées permettent des progressions rapides, y compris dans le domaine de la “ petite production ” à vocation vivrière. Par exemple, des variétés résistantes à la sécheresse peuvent jouer sur la garantie contre les aléas climatiques.
A partir du moment où son intégration dans le complexe agro-industriel est devenue évidente, le maïs a bénéficié d'un soutien public. Les producteurs ont pu bénéficier de tout l'arsenal des mesures d'ouverture de crédit, de prix minima garantis et d'avance sur récolte ciblées sur les “ grandes productions ” considérées comme stratégiques. Le profil des producteurs, pour la plupart petits ou moyens exploitants du sud, fait que le maïs n'a pas bénéficié d'un niveau de soutien aussi élevé que la canne ou le soja. Sa croissance, tirée par le développement des productions animales (responsables de la majeure partie de la croissance agricole ces dernières années), semble cependant plus stable et auto-régulée.

1.2.3 - riz

La production de riz qui variait entre 6 et 7 millions de tonnes dans les années 60 est passée à 9 millions dans années 80 pour atteindre aujourd'hui une dizaine de millions de tonnes. Il occupe au Brésil une surface qui oscille dans les dernières années autour de 4 millions d'hectares, alors que de 1975 à 1988, il dépassait 5 millions d'hectares (et parfois 6).
La production brésilienne la classe au dixième rang des producteurs mondiaux, loin derrière les nations asiatiques. Le commerce international du riz ne concerne que 4% de la production mondiale. Le riz possède par conséquent un faible potentiel d'exportation.
Le Brésil reste importateur net de riz. En effet, les Brésiliens sont les premiers consommateurs mondiaux de riz, si l'on exclut l'Orient. En moyenne, le riz entre pour 1/6ème de la ration calorique des Brésiliens. Cette proportion atteint même presque un quart pour les franges de la population les plus pauvres, alors qu'elle tombe à un dixième dans les familles dont les revenus dépassent 3 salaires minimum. Associé au haricot pour l'apport de protéine, c'est donc un aliment de base tout à fait indispensable mais “ par défaut ”. En effet, en cas d'augmentation de revenu, les ménages brésiliens privilégient une augmentation de leur consommation de blé par rapport à celle du riz.
La concentration de la production dans le Sud du Brésil (5 millions de tonnes pour le Rio Grande do Sul et 4 millions pour le Santa Catarina) induit un déséquilibre géographique chronique puisqu'une grande partie des Brésiliens pauvres sont concentrés dans le Nordeste.

1.2.4 - manioc

Le Brésil est, avec le Nigéria et devant la Thaïlande, le premier producteur mondial de manioc. Sa position est cependant très différente de son principal concurrent. Si la production du Nigéria est passée de 11 millions de tonnes à 21 millions entre 1980 et 1992, la production brésilienne a fluctué entre 21 à 24 millions de tonnes dans la même période. Et elle variait entre 25 et 30 millions de tonnes de 1966 à 1974. Sur environ 2 millions d'hectares, la valeur de la production de manioc atteint en 1994 1,7 milliard de dollars.
La consommation brésilienne de manioc, qui dépasse les 100 kilos par habitants et par an en moyenne, révèle un régime alimentaire de pays pauvre. La localisation géographique des principaux états producteurs (Bahia 3,5 millions de tonnes, Maranhão 2 millions de tonnes, Pará 3 millions de tonnes et Paraná 3 millions de tonnes) confirme cette vocation de “ nourriture du pauvre ”. Le profil économique des producteurs également : 69% du manioc produit l'est dans des exploitations dont la production est inférieure à 9 salaires minimum. La place du manioc dans la société brésilienne est également sociale. La racine devant être transformée en “ farine ” grossière pour être consommée, la “ casa de farina ” est un lieu de rencontre et de discussion.
Le Brésil, comme le Nigéria, est caractérisé par la vocation vivrière de sa production. Les producteurs asiatiques (Thaïlande, Indonésie) sont quant à eux des exportateurs qui vendent annuellement une dizaine de millions de tonnes de manioc (soit l'équivalent de 24 millions de tonnes fraîches) sur les marchés internationaux, principalement vers l'Europe. Le marché mondial, qui s'élevait à 2 millions de tonnes en 1970, a accompagné la croissance des besoins en matière énergétique pour l'élevage et atteint une dizaine de millions de tonnes en 1990. La tendance est aujourd'hui à la baisse pour ces importations et le gouvernement brésilien n'a jamais suivi de politique de développement de la culture du manioc à destination des marchés mondiaux. Considéré comme une denrée vivrière uniquement, le manioc n'a pas bénéficié d'encouragements publics. Même s'il a bénéficié du système de prix minimum, le niveau de ceux-ci est resté très bas, de l'ordre de 1/3 du prix moyen du marché. Ce faible prix, s'appliquant à un produit très instable, ne pouvait apporter de garantie pour le développement de la production.
Sur le plan géographique, le suivi des déplacements de la production du manioc est riche d'enseignements. La culture du manioc, produit qui tolère des conditions écologiques difficiles, accompagne le développement des fronts pionniers. Il représente une première culture de subsistance pour les agriculteurs qui s'installent. La place du Pará et du Maranhão dans la production nationale, et la croissance en Amazonie le confirment.

1.2.5 - blé

Parmi les cultures vivrières, le blé occupe une place à part. Il s'est en effet imposé dans les trente dernières années comme un élément essentiel du régime alimentaire brésilien. Sa consommation par personne est passée de 30 kilos en 1960 à 55 kilos en 1981 et sa tendance est à la progression, même si elle est irrégulière. Les marges de progression chez les consommateurs pauvres sont importantes et les différences entre états marquées (moins de 20 kilos dans le nord-nordeste, contre plus de 80 kilos à São Paulo et Rio de Janeiro). Cette consommation possède un poids symbolique important : le blé est l'aliment symbole de la modernité (produits prêts à consommer répondant aux contraintes urbaines), mais aussi de l'accès à des standards de consommation de “ riches ”. Les produits dérivés du blé (pain, pâtes) occupent la première place dans les dépenses des familles à bas revenus. Toute augmentation du revenu de celles-ci se traduit par un accroissement de la part relative du blé dans l'alimentation, au détriment des aliments “ traditionnels ” (manioc en premier lieu). Il entre à hauteur de plus de 20% dans l'apport calorique journalier des brésiliens.
Cette croissance est le fruit d'une politique volontariste des pouvoirs publics. Depuis la fin des années 60 jusqu'en 1990, le blé a bénéficié d'un régime à part. Dès 1967, l'Etat devenait le seul acheteur de blé et le seul livreur aux industriels. Dans les années suivantes, et tout particulièrement dans les années 1980, il a bénéficié de toute la gamme des mesures publiques : subventions à l'industrie (prix subventionnées aux meuneries), subventions sur les prix à la consommation, prix minimum d'intervention supérieurs aux coûts internationaux mais aussi aux coûts de production nationale, subventions implicites sur les importations par surévaluation du taux de change. C'est ainsi qu'il devenait dans les années 80 le deuxième poste d'importation après le pétrole, après que les Etats Unis eurent cessé leurs exportations à bas prix. Face à cette situation, les gouvernements se lançaient dans une politique de substitution d'importation, en promouvant la production nationale. Les politiques de prix minimum incitatifs et de crédit facile étaient efficacement complétés par une protection tarifaire. Pendant les années 80, le blé est la seule production protégée par les tarifs douaniers brésiliens. Quantitativement, cette politique porte ses fruits puisque le Brésil devient presque autosuffisant en 1987 et 1988 (cette année, le pays produisait 5,8 millions de tonnes pour une consommation de 6,4 millions de tonnes), en triplant la production par rapport au début des années 80.
Cependant, un net recul a eu lieu depuis. D'une part, la pression du Fonds Monétaire International a amené l'Etat à déréglementer la production et la consommation. Mais aussi, la grave crise financière des années 80 ne permettait plus la poursuite des aides. Celles-ci ont déjà considérablement contribué à creuser la dette intérieure, qui se substituait à la dette externe. Et enfin, l'intégration régionale a montré clairement les limites de la compétitivité brésilienne. La production Argentine, circulant librement dès la construction de l'Union Douanière du Mercosul, s'est vite révélée à la fois moins chère et de meilleure qualité (par exemple pour la panification) que le blé brésilien. L'intervention publique reste cependant forte. En 1996, l'Etat a organisé des ventes à prix subventionnés. Celles-ci ont pour but d'éviter les stockages publics, alors que jusqu'en 1995 l'Etat achetait toute la récolte, dont le prix restait supérieur aux cours mondiaux.
La production brésilienne qui était de 0,6 million de tonnes en 1965 approchait les 2 millions de tonnes dans les années 80 et frisait les 6 millions à la fin de la décennie. Elle a enregistré une augmentation significative des rendements, qui ont plus que triplé depuis les années 60 et gagné 50% depuis le début des années 80 (l'abandon des terres les moins propices à cette culture exigeante a limité l'érosion de la production). La valeur de la production brésilienne est aujourd'hui inférieure à 250 millions de dollars. L'essentiel de la production vient du sud : Paraná et Rio Grande do Sul fournissent à eux deux 80% du blé brésilien. Ils profitent de la complémentarité du blé avec le soja, sous ces climats : le blé peut être cultivé en culture dérobée d'hiver du soja.
L'histoire chaotique du blé illustre l'itinéraire dans les conditions du Brésil d'un produit hautement spéculatif. Le blé est en effet un produit à fort taux d'échanges internationaux, fourni par de gros exportateurs qui ne sont pas les principaux producteurs. Les prix en sont donc instables. La consommation brésilienne, développée sous l'influence extérieure (bas prix des exportations des Etats Unis) a été presque rattrapée par la production, au prix d'une politique volontariste de l'Etat, très coûteuse en termes budgétaires. Mais une nouvelle donne internationale (déréglementation, intégration régionale) a par la suite provoqué l'effritement de la production, alors que la consommation reste inélastique à la baisse. Dans cette période, les aides publiques investies ont été dirigées vers des exploitations moyennes ou grandes (supérieures à 200 hectares). Une distribution sélective des crédits a permis aux producteurs “ modernes ” d'être deux fois plus aidés que les “ traditionnels ”, et l'on sait que dans ce contexte modernité est synonyme de grande exploitation capitalisée.

1.3 - Les évolutions différentielles des 30 dernières années

L'évolution des cultures décrites ci-dessus suit des itinéraires très diversifiés depuis les années 60. En termes globaux, les surfaces agricoles pour les produits vivriers ont augmenté de 30% entre 1965 et 1985 (et le blé y contribue beaucoup), alors que les surfaces consacrées aux cultures d'exportation ont doublé. Une caractéristique lourde de ces années est la diversification de l'agriculture brésilienne à destination des marchés mondiaux. En 1960, deux produits agricoles dépassaient 1% des exportations brésiliennes. En 1978, ils étaient 19. Nous pouvons distinguer quelques comportements caractéristiques :

1.3.1 - les conquérants

On peut y classer le soja, la canne, le maïs et l'orange. Le soja est passé de 0,2 million de tonnes à 25 millions de tonnes, l'orange de 15 milliards de fruits à 90 milliards, la canne de 70 millions de tonnes à 300 millions de tonnes, le maïs d'une dizaine de millions de tonnes à plus de trente millions de tonnes. Cette extension s'est évidemment accompagnée de la conquête de nouveaux territoires, voire de migrations, comme pour le soja dont le centre de gravité de la production est remonté vers le nord depuis le lancement du PRODECER à la fin des années 70.
Ces cultures ont pour caractéristiques une forte liaison avec les marchés internationaux, soit qu'ils rapportent directement des devises, soit qu'ils en épargnent (canne). Deux d'entre elles, le soja et la canne, ont fait l'objet d'un accompagnement public extrêmement manifeste, déployant toute une gamme d'aides : crédit, prix garantis, recherche, mécanisation, politique industrielle, subventions à la consommation pour la canne. Pour le maïs et l'orange, l'engagement public a été moins évident, bien que les caractéristiques des producteurs font qu'ils ont bénéficié des crédits aidés et d'une politique de recherche active.

1.3.2 - les vieilles gloires

Le produit archétypique de ce groupe est le café dont la production est stagnante ou déclinante, bien qu'il conserve un poids important dans les exportations brésiliennes. Les trente dernières années ont vu sa normalisation, c'est à dire son passage du statut de culture exceptionnelle parce qu'essentielle à l'économie au rang de culture “ comme une autre ”, même si elle reste “ un peu plus égale que les autres ”.
Les interventions publiques sur le café, même si elles sont restées importantes, ont plutôt décliné pendant la période considérée, qui voit s'éteindre l'Institut Brésilien du Café, sans traumatisme majeur.
L'évolution du secteur de la canne à la fin des années 80 et au début des années 90 pouvait laisser penser qu'elle accédait au statut de “ vieille gloire ”, mais son expansion a repris depuis 1992.

1.3.3 - les oubliés

Les productions de haricot et de manioc ont stagné au point qu'elles ont diminué en termes de disponibilité par habitant. Le riz a accompagné la progression de la population brésilienne. Cette stagnation révèle un faible intérêt des pouvoirs publics à leur égard : productions dominées par des agriculteurs qui ne font pas partie des publics-cibles privilégiés, intérêt financier faible en termes de gains de devises, localisation dans des régions de seconde priorité. Ces produits ont comme caractéristique commune d'être à la base du régime alimentaire traditionnel brésilien (riz et manioc énergétiques, haricots protéiques), qui reste celui des couches les plus pauvres de la population. Leur faible liaison avec les marchés internationaux, également commune, fait que leur prix n'a pas diminué pendant la période 1960-1990. Pendant cette période, manioc et riz ont été concurrencés par le blé, dont la consommation a progressé et qui surtout a conquis l'esprit des consommateurs comme produit noble.

1.3.4 - les illusions perdues

Le blé figure seul dans cette catégorie. Culture immergée dans des flux mondiaux très spéculatifs, sa production a suivi une courbe en cloche. Tirés par une consommation en progrès, ses prix bas des années 60 l'ont imposé dans le régime alimentaire brésilien comme “ aliment de riche ”, donc désirable. Au prix d'une intervention publique forte et coûteuse, la production a suivi dans les années 80. Les évolutions des années 90 le rendent à son rang de production de second rang, mais le consommateur brésilien est dorénavant “ accroché ”. Un développement qui augurait d'abord un approvisionnement à bas prix, puis une possible autosuffisance, considérés comme sources d'économies de devises, débouche donc sur une dépendance que l'instabilité des prix internationaux peut rendre conjoncturellement difficilement supportable pour les Brésiliens. L'intégration régionale, grâce à la production argentine, peut être un palliatif mais des “ émeutes du pain ”, comme les années 80 en ont connues, restent possibles.

2 - Les politiques concernant l'agriculture

2.1 - L'insertion dans les politiques générales

L'agriculture peut être artificiellement séparée des autres secteurs pour les besoins d'une étude. Elle n'en reste pas moins immergée dans un contexte national dont les autres éléments ont une influence sur son évolution. Certaines politiques qui ne sont pas spécifiquement agricoles doivent donc être examinées pour comprendre l'évolution de ces trente dernières années dans l'agriculture.

2.1.1 - politiques de substitution d'importations

Sous l'influence de la CEPAL, les politiques de substitution d'importations ont été le modèle dominant dans le Brésil de l'après-guerre. Elles sont classiquement critiquées pour avoir créé une capacité industrielle que le marché ne pouvait absorber, du fait de l'inégalité persistante des revenus. En ce qui concerne l'agriculture, il convient de souligner qu'elle a débouché sur un appareil industriel en sous-capacité, notamment dans le domaine des engrais ou du machinisme agricole. De ce fait, le développement d'une agriculture industrielle à hauts niveaux d'intrants répondait à l'attente des industriels. Or, la priorité donnée à l'industrie dans les années 60 rendait le pouvoir politique attentif à ces attentes. L'essor des cultures d'exportation a donc pu s'appuyer sur une base industrielle demandeuse, ce qui a renforcé le pouvoir de conviction des agriculteurs “ modernistes ”, par alliance objective entre les deux secteurs.
Plus tard, on note que les politiques de développement de la canne ou du blé reste marquées par une philosophie proche de la substitution d'importations : substitution du pétrole par l'éthanol, du blé du marché mondial par la production nationale.

2.1.2 - politiques de promotion des exportations / politiques commerciales

Les politiques de promotion des exportations ont succédé aux substitutions d'importations comme stratégie dominante, sous l'égide des gouvernements militaires. Les limites du secteur industriel ont incité les gouvernements à s'intéresser aux possibilités d'exportations agricoles . Cependant, conformément à la priorité donnée à l'industrialisation, ce sont les produits transformés qui ont été privilégiés. L'accent a donc été mis sur les produits industrialisables, porteurs d'effets d'entraînement : soja, orange. Certaines productions “ classiques ” comme le café ou la canne ont vu se renforcer l'industrialisation de leurs produits. L'application de taux différenciés de taxes à l'exportation, favorisant les produits transformés, matérialise ce choix. C'est ainsi que le Brésil exporte aujourd'hui deux fois plus de produits agricoles transformés que bruts. Dans ce mouvement, les produits vivriers, commercialisés sans transformation et peu exportables, ne pouvaient figurer dans les priorités.

2.1.3 - politiques financières et lutte contre l'inflation

Au cours le milieu des années 80, les pouvoirs publics ont lancé de multiples plans pour contrôler une inflation sans cesse croissante. Du contrôle des prix à l'indexation des produits sur l'inflation, divers outils ont été employés. Dans ce contexte, les prix alimentaires constituent un domaine sensible, compte tenu de la forte proportion de Brésiliens dont le pouvoir d'achat se limite à l'alimentation (et encore de façon insuffisante pour plus de 30 millions d'entre eux). La production à grande échelle, le recours aux marchés internationaux structurellement orientés à la baisse devaient permettre de contenir le coût du panier de la ménagère. Elles ont effectivement permis de stabiliser les prix agricoles, mais sans éviter le développement de la faim dans le pays. Pour ce qui est de l'inflation, le besoin de financement généré par les aides à l'agriculture a alimenté la progression de l'inflation, dont on sait qu'elle est en grande partie provoquée par l'accumulation des emprunts d'Etat. Il est patent qu'une part importante des fonds en principe affectés à l'agriculture ont été détournés de leur destination pour être appliqués sur les marchés financiers jusqu'au milieu des années 80 (taux d'intérêts agricoles réels négatifs).
Par ailleurs, la réussite temporaire du plan cruzado a permis de tirer quelques enseignements sur des effets inattendus d'une stabilisation de l'inflation. L'augmentation du pouvoir d'achat réel, consécutive à la stabilisation de l'inflation, a logiquement provoqué un accroissement de la consommation. Les pouvoirs publics attendaient un “ rush ” sur le riz et les haricots et avaient constitué des stocks en prévision. Or, ce sont le blé, la viande et les laitages qui ont fait l'objet de l'accroissement de la demande. En définitive, les stocks de riz et de haricots ont été perdus, pendant que la production des denrées à forte élasticité-revenu a été incapable de suivre la demande. Cette observation amène à tempérer les arguments en faveur du développement des aliments “ traditionnels ” si le choix des consommateurs porte en priorité sur d'autres produits.

2.1.4 - politiques de change

Jusqu'aux années 80, la monnaie brésilienne a été durablement sur-évaluée par rapport au dollar. Pendant les années 80, plusieurs dévaluations successives ont permis aux produits agricoles d'améliorer leur compétitivité sur les marchés internationaux, compensant des baisses d'intervention publique. Les effets favorables ne se sont fait sentir que pour les produits accrochés aux marchés internationaux.

2.1.5 - politiques de relations internationales

2.1.5.1 positionnement mondial : groupe de Cairns

Le Brésil fait partie du groupe de Cairns, qui regroupe des “ producteurs loyaux ”, fidèles à la doctrine d'élimination des obstacles tarifaires pour les denrées agricoles. De fait, les produits brésiliens ont plutôt été handicapés à l'exportation (pour les produits bruts, protection négative), à l'exception du blé (bien que les principaux membres du groupe de Cairns en soient gros exportateurs). Ce positionnement qui exclut les aides tarifaires a amené le Brésil à déployer un arsenal de mesures internes (crédit, prix minimum) pour manifester les choix publics. Le niveau d'intervention publique pour la canne, le soja ou le blé montre les limites de l'alignement sur le credo libéral. Les politiques suivies jusqu'aux années 90 peuvent être qualifiées de libéral-interventionnistes dans plusieurs secteurs, alors qu'elles se rapprochent dorénavant de l'orthodoxie.

2.15.2 intégration régionale : MERCOSUR

Le MERCOSUR consacre la création d'un pôle agro-exportateur de niveau mondial. Alliés aux exportations argentines de viande ou de soja, les produits brésiliens jouissent d'un poids renforcé. Cependant, des effets de concurrence se créent et les années récentes montrent la progression des exportations argentines de soja au détriment du Brésil, sous l'effet d'avantages comparatifs structurels.
Dans d'autres domaines, des phénomènes analogues d'attraction-répulsion peuvent être observés. Ainsi, la construction du marché commun du cône sud a-t-elle précipité le déclin de la production brésilienne de blé, mais en même temps il garantit eu Brésil une certaine sécurité alimentaire pour ce produit stratégique.

2.1.6 - politiques d'aménagement du territoire

2.1.6.1 politique de sécurité nationale

La politique de sécurité nationale voulue par les régimes militaires reposait sur une appropriation aussi complète que possible du territoire. L'agriculture a donc été utilisée comme un “ bulldozer ” ouvrant le pays. La conquête de l'Amazonie est le fait des fronts pionniers où les petits agriculteurs défrichent avant d'être repoussés par les grandes exploitations (bétail extensif ou soja) pour intégrer les marges du territoire (la bande frontalière) à l'espace national utile.

2.1.6.2 politique d'intégration nationale

Cette politique s'est traduite par une succession de programmes de développement régional. Par nature, ces programmes de conquête ou de réhabilitation de territoires s'appuyaient sur l'agriculture. Le programme PRODECER pour le développement des cerrados sur la base de “ fermes modèles ” productrices de soja a été évoqué. D'autres programmes ont eu et ont toujours une influence déterminante sur l'agriculture brésilienne, dans ses liens avec l'organisation de l'espace. La mise en valeur de la vallée du São Francisco, par la création de barrages, a entraîné une diversification des productions dans le nordeste, avec l'émergence par exemple de la production de raisin.
Une part importante de la colonisation du territoire repose sur des processus dynamiques, mais explosifs en termes sociaux. Les routes tracées en Amazonie se sont accompagnées de programmes de mise en valeur agricole sur une largeur de 100 km de part et d'autre de celles-ci. L'attribution de lots a provoqué des mouvements d'émigration interne, en particulier au départ des régions en surpopulation agricole et/ou en crise de vocation, comme le Paraná. La recherche a mis en évidence la cinétique de cette appropriation du territoire. Un peuplement initial prend en charge le défrichement, sur la base d'une “ petite agriculture ” essentiellement vivrière. Assez rapidement, après épuisement du capital engendré par le défrichement, des difficultés apparaissent pour ces pionniers : coût excessif de la vie (les boutiques étant contrôlées par quelques personnalités dominantes), mauvaise connaissance du milieu (par exemple pour les émigrants du Paraná arrivant en Amazonie), épuisement des sols, harcèlement par les grands propriétaires. Une seconde phase se déclenche progressivement, à la mesure du départ des premiers arrivants. L'activité dominante devient alors souvent le bétail extensif, pour des raisons de spéculation financière, d'affirmation du pouvoir politique, ou de placement économique (accès au crédit agricole, garantie contre l'inflation, parfois bénéfices agricoles). Cette mutation diminue considérablement les opportunités régionales d'emploi, ce qui justifie une nouvelle vague d'émigration interne et donc le renouvellement de la dynamique dans un secteur plus éloigné du centre. Cette intégration nationale porte donc en elle un mécanisme d'autoreproduction, fondée sur une loi du plus fort, où les producteurs de produits vivriers jouent le rôle de pionniers, de “ défricheurs bénévoles ”.

2.1.6.3 l'urbanisation et le foncier

Jusqu'aux années 80 le Brésil a connu une croissance démographique élevée, qui s'est accompagnée d'un exode rural intense. On estime qu'entre 1960 et 1980 35 millions de ruraux brésiliens ont émigré vers les villes. En une cinquantaine d'années, un basculement a fait exploser la population urbaine, débouchant sur la constitution de mégapoles figurant parmi les plus grandes agglomérations mondiales (São Paulo, Rio de Janeiro). La principale réponse des gouvernements militaires à cette évolution a été la colonisation. Fidèles à leur doctrine de sécurité nationale, ils ont tenté de diriger les flux de migrants vers des terres marginales et peu maîtrisées, tout en les éloignant des lieux de pouvoirs du sudeste. C'est ainsi que le président Médici leur a promis l'Amazonie “ une terre sans homme pour des hommes sans terre ”. L'Institut National de la Colonisation et de la Réforme Agraire (INCRA) a insisté quasi-exclusivement sur la dimension colonisation pour éviter d'avoir à faire la réforme agraire. Dans le débat relatif à la production agricole, cette politique a contribué à l'élargissement considérable de l'espace agricole utile.

2.2 - Les politiques agricoles

Avec une grande continuité, les politiques agricoles brésiliennes ont suivi jusqu'aux années 90 une ligne définie dès les années 60. Les objectifs du développement de l'agriculture devaient être :
la fourniture d'une alimentation bon marché à une population urbaine croissante. Rappelons qu'entre l'après guerre et les années 80, le Brésil a vécu un basculement rapide de la structure de la localisation des populations : il est passé de 2/3 de ruraux pour 1/3 d'urbains à la situation inverse 1/3 de ruraux pour 2/3 d'urbains.
la participation aux grands équilibres de l'économie. Le choix par les régimes militaires de favoriser les exportations s'est doublé de la nécessité d'honorer une dette explosant dès les années 70.

2.2.1 - politique de crédit

La politique de crédit agricole a été le principal instrument de l'intervention publique sur l'agriculture jusqu'aux années 80. Son étude permet de “ lire ” les grands choix faits pour le secteur agricole brésilien. Trois caractéristiques sont particulièrement significatives : le caractère massif des crédits injectés à des taux avantageux, la sélectivité relative aux productions, la sélectivité relative aux producteurs.
Dans les années 70, le crédit distribué dans le domaine agricole a atteint des niveaux comparables à la valeur de la production (les ¾ en 1975). Ce crédit, essentiellement d'origine publique (à 85% dans les années 70), a été concédé à des taux avantageux jusqu'en 1984, où la politique de prix minimum a pris la première place en tant qu'instrument de régulation publique. Le terme avantageux est même un euphémisme puisque le crédit agricole a connu durablement des taux d'intérêts négatifs. Par exemple, en 1979 le taux du crédit agricole était de 15% pendant que l'inflation atteignait 77%. Il est connu qu'une partie importante du crédit agricole n'a pas été injecté dans l'agriculture, mais orienté vers les marchés financiers, qui ajoutaient les bénéfices de leur croissance propre aux gains du crédit négatif. Mais la fin brutale en 1984 de la politique de crédit massif à bon marché n'a pas eu les effets escomptés de chute importante de l'investissement dans l'agriculture. Certains des capitaux thésaurisés antérieurement ont été réinjectés dans le secteur agricole. Cet effet d'aubaine du crédit agricole nécessitait de justifier d'un besoin de capitaux. Ce sont donc les productions les plus capitalistiques (bétail ou équipementsz lourds) qui ont été privilégiées par les demandeurs, à qui l'absence de contrôle permettait de ne pas tenir leurs engagements. Une part de la violence foncière liée à l'élevage extensif est attribuable à cette recherche de “ terre alibi ” pour accéder aux crédits. Les productions vivrières en ont été découragées et menacées d'autant. Même après 1985, le crédit agricole avantageux est resté accessible dans certaines régions couvertes par de programmes de développement, comme les cerrados.
La seconde caractéristique du crédit agricole est sa sélectivité en ce qui concerne les productions aidées. Les crédits injectés ont été explicitement destinés aux productions liées au marchés internationaux. Entre 1969 et 1975, 75% des aides de l'Etat ont été concentrées sur 5 cultures : le soja, le blé, la canne, le café et le riz. Parmi celles-ci figurent deux produits vivriers, mais nous avons monté le statut très particulier du blé. En fait, les trois premières ont dominé les aides, blé et soja en mobilisant plus du tiers. Cette sélectivité fait que dans les années 70, les régions sud et sudeste ont reçu trois fois plus de crédit par hectare que le nordeste.
A cette sélectivité sur les produits s'associe presque naturellement une sélectivité sur les personnes, puisque les cultures aidées sont des cultures cultivées à grande échelle, par des producteurs “ modernisés ” et capitalisés. On estime que le crédit agricole ne touche pas plus du quart des producteurs. Les politiques publiques ne sont pas seules en cause, bien que le crédit soit essentiellement public. Des causes présentées comme techniques entrent également en jeu, auxquelles il n'a pas été cherché de solution. Au premier rang de celles-ci, les garanties sur emprunt. Un éleveur est considéré apporter une garantie ne serait-ce que par la valeur de son cheptel, un gros exploitant par celle de la terre et des bâtiments alors que les “ petits agriculteurs ” restent considérés comme dangereux, car non solvables en cas de problème. Même si l'importance stratégique du crédit a diminué après 1985, elle reste un atout pour les grands exploitants visant l'exportation. C'est ainsi que les taux peuvent être modulés, un bonus étant accordés aux exploitants les plus productifs (l'évaluation étant faite sur la production à l'hectare).
De façon globale, le crédit, comme l'ensemble des aides publiques décrites plus loin, a contribué à internaliser la dette extérieure. En effet, pour gagner des devises ou en épargner, l'Etat brésilien a injecté dans l'agriculture de la monnaie nationale de façon massive. Il a ainsi stabilisé sa dette extérieure, qui reste voisine de 120 milliards de dollars, au prix du creusement de la dette interne, qui dépasse aujourd'hui les 150 milliards de réaux (donc de dollars) et est essentiellement publique. Cette aspiration est à prendre en considération au regard de la persistance de l'inflation jusqu'en 1994 et de la “ bulle financière ” générée par l'appel constant de l'Etat aux capitaux du marché.
A l'interne, le crédit agricole reste une question politique brûlante. L'assemblée brésilienne comporte en son sein un actif groupe de pression dénommé “ bloc rural ”, qui milite avec succès pour l'effacement progressif des dettes contractées dans le cadre du crédit agricole. Cette revendication médiatisée révèle le poids politique dont disposent les agriculteurs qui dominent l'agriculture industrielle.

2.2.2 - politique de prix minimum

La politique des prix minimum a succédé, au milieu des années 80, au crédit comme instrument principal d'expression des choix politiques dans le domaine agricole. Cependant, si l'outil a changé, les objectifs sont restés voisins, en portant en priorité sur la promotion des cultures tournées vers les marchés internationaux.
Les prix minimum, instaurés en 1943, avaient à l'origine pour ambition de garantir l'approvisionnement en denrées de base. La gamme des produits entrant dans le régime s'est progressivement élargie pour s'orienter dans les années 1970 en priorité vers les cultures d'exportation. Dès la fin des années 70, le soja mobilisait 40% des crédits de la ligne “ prix minimum ”. Le régime des prix minimum, par son fonctionnement, exclut une partie des agriculteurs de son bénéfice. Les livraisons à l'Etat ouvrant un droit au prêt, nombre d'agriculteurs (analphabètes, peu insérés dans les circuits urbains) restent de facto à l'écart. En pratique, il s'agit de producteurs vivriers. Il est significatif que 90% des ressources budgétaires affectées à la politique de prix minimum aient été affectées aux régions sud et sudeste.
Les prix minimum sont théoriquement fixés sur la base des charges variables (opérationnelles), d'un bénéfice pour l'exploitant et d'une correction monétaire prenant en compte l'inflation. Mais en pratique, le prix des denrées vivrières subit des variations saisonnières très importantes et leur prix minimum est voisin des “ creux ”. C'est ainsi que pour le manioc, le prix garanti était dans les années 80 équivalent au tiers du prix moyen. Si l'on rappelle les objectifs globaux assignés à l'agriculture, 1/nourrir les villes à prix bas et 2/rapporter des devises, il est clair que la traduction doit en être “ prix garantis bas pour les denrées vivrières et prix incitatifs pour les cultures d'exportation ”. Les distorsions entre les deux secteurs sont donc inscrites au coeur des axes stratégiques de la politique agricole.

2.2.3 - politique commerciale

La politique commerciale du Brésil, en cohérence avec la priorité donnée à l'industrie, a privilégié les produits agricoles transformés. C'est pourquoi une taxe de 13% frappait dans les années 70 les produits non transformés exportés. L'exemple du blé montre aussi que l'Etat a pris des mesures pour que les industriels de la transformation agro-alimentaire reçoivent des denrées brutes à des coûts compétitifs, inférieurs aux cours mondiaux.
Les denrées vivrières, vendues en général peu transformées, sont moins porteuses d'industrialisation que les produits échangés sur les marchés mondiaux. Le soja tire l'industrie de la trituration et des huiles, l'orange celle du jus, le blé celle du pain et des pâtes, le maïs celle de l'alimentation animale. C'est donc encore en cohérence avec le schéma de développement du pays reposant en priorité sur l'industrialisation.

2.2.4 - politiques relatives aux intrants

Le développement des cultures à haut niveau d'intrants a pu s'imposer compte tenu du niveau atteint préalablement par l'industrie. Les politiques de substitution d'importations avaient “ préparé le terrain ” et les unités de production d'engrais, de produits phytosanitaires ont pu suivre les progrès agricoles. Si en 1972, le Brésil importait 1/3 de ses engrais phosphoriques, il était autosuffisant en 1985 (3% d'importations). L'Etat, par des mesures classiques d'aide à l'investissement et de protection douanière, a créé les conditions d'émergence d'une industrie nationale. De la même façon, la mécanisation a été soutenue par l'Etat.
Les politiques publiques ont favorisé le développement de l'utilisation des intrants tout au long des années 70. Par exemple, l'augmentation de prix liée au choc pétrolier de 1973 a été atténuée par une subvention de 40%. A la fin des années 70, 4 grandes cultures “ externalisées ” consommaient plus de la moitié des engrais : le soja (21%), le sucre (15%), le blé (11%) et le café (10%). Malgré l'appel des variétés issues de la “ révolution verte ”, le riz n'en utilisait que 8%.

2.2.5 - politiques d'infrastructure

La taille de l'espace brésilien génère des problèmes de conservation des denrées. En dehors des questions soulevées par les temps de transport, les marchés traditionnels présentent des conditions sanitaires parfois douteuses. Tout le fret brésilien transitant par la route, l'extension et l'état de celles-ci est fondamental pour les agriculteurs. Or, la voirie secondaire qui relève des autorités locales, est l'enjeu de luttes d'influence où les producteurs vivriers sont mal armés pour s'imposer.
En ce qui concerne la distribution, l'approvisionnement des grandes métropoles est en grande partie assuré par les CEASAs (centrales d'approvisionnement). Or, l'organisation de celles-ci est conçue pour accueillir des commerçants ou des organismes concentrateurs plus que producteurs eux-mêmes. Les marges de commercialisation étant très importantes au Brésil, les producteurs vivriers sont handicapés par leurs difficultés d'accéder directement au marché.
Les circuits commerciaux restent un point faible de l'économie brésilienne. Ils se caractérisent par la dominance d'oligopoles qui peuvent imposer des marges importantes (celle des grossiste est estimée en moyenne à 40%). Malgré l'installation de supermarchés dans les années 50, la plupart des circuits restent longs et opaques. Des intérêts puissants trouvent avantage à cette opacité, dans une société caractérisée par une construction sociale inégalitaire où les rapports de force dominent. Les micro-boutiques conservent une part importante du marché du commerce de détail, car elles sont adaptées au pouvoir d'achat de la majorité des consommateurs. A Recife, 80% de la population ne peut acheter une ration quotidienne d'aliments supérieure à 100 grammes et l'inflation oblige le consommateur à acheter au jour le jour.

2.2.6 - politique de recherche

Le système de recherche brésilien repose sur l'EMBRAPA (entreprise brésilienne de recherche agricole), qui coordonne le Système National de Recherche Agronomique, comprenant notamment l'institut agronomique de Campinas, les institutions de recherche des états et les milieux universitaires. Ce dispositif de recherche a des effectifs importants et peut se prévaloir de résultats probants. Par exemple, de 1960 à 1995 les rendements moyens du blé sont passés de 5 à 18 quintaux par hectare et ceux de la canne de 43 tonnes à 67 tonnes par hectare. L'effort de recherche a été concentré sur les centres d'intérêt définis par les politiques publiques et par conséquent les effets en ont été limités sur les cultures vivrières traditionnelles. Les progrès dans les rendements de celles-ci sont parfois négatifs : de 1961 à 1996, les rendements par hectare du manioc sont passés de 13 à 12,6 tonnes, ceux des haricots de 6,8 à 5,6 quintaux. De plus, la mobilité géographique des cultures induit des différences considérables au cours du temps des potentialités agronomiques des principales régions productrices. La colonisation par la canne à sucre des terres littorales les plus fertiles induit par effet mécanique une baisse du rendement des cultures vivrières déplacées vers des zones moins fertiles.
Au cours des années 80, le potentiel de recherche brésilien a été érodé. En 1983, la recherche agronomique disposait des ressources équivalant à 18% du budget agricole. En 1987, cette proportion était tombée à 4%. Cette chute de l'effort de recherche amenait l'OCDE à exprimer son inquiétude pour l'avenir de la compétitivité brésilienne dans le domaine agricole. Les années 90 ont enregistré un regain d'attention pour la recherche. En 1997, l'EMBRAPA compte environ 2000 chercheurs répartis en 40 unités, soit géographiques (axées sur un écosystème), soit thématiques. Parmi les 16 programmes prioritaires figure la recherche sur " les systèmes de production de l'agriculture familiale ", essentiellement centrée sur le Nordeste. Les résultats obtenus souffrent pour leur diffusion de la faiblesse de l'appareil " d'extension rurale ".

2.2.7 - politiques d'assistance technique et formation

Dès les années 50, l'Etat Brésilien s'appuyait sur une grande structure publique, l'EMBRATER (Empresa Brasileira de Assistencia Tecnica e Extensão Rural), pour promouvoir et centraliser la vulgarisation agricole ainsi que l'accès au crédit agricole. Son action, conforme aux choix de politique agricole, se concentrait sur le développement d'une agriculture industrielle à hauts niveaux qui concerne surtout les agriculteurs moyens et gros. La vulgarisation agricole se limitait à la diffusion des connaissances techniques, économiques et sociales nécessaires aux agriculteurs pour améliorer la productivité des exploitations.
Au début des années 90, la structure centrale d'EMBRATER a été dissoute. Depuis, ce sont les différents états de la fédération qui ont appuyé (ou pas) les services d'assistance technique et de diffusion de la technologie. C'est maintenant l'EMATER (Empresa de Assistencia Tecnica e Extensão Rural) qui centralise dans chaque état la vulgarisation agricole et l'exécution des programmes de développement rural et agricole au niveau régional et local. D'autres états ont intégré les universités dans ces actions, quelquefois en donnant priorité au travail social avec l'agriculture familiale. C'est le cas de l'état de Santa Catarina qui veut ainsi valoriser sa structure agraire non concentrée, avec un haut niveau de qualification et d'organisation des petits agriculteurs. Dans les autres états, les services de diffusion de technologie et d'assistance technique sont partagé entre les coopératives et les associations d'agriculteurs, les industries d'intrants, les entreprises de prestation de services, les services publics des municipalités, les secteurs de diffusion de technologie d'EMBRAPA (Entreprise de Recherche Agricole) et les institution de recherche et vulgarisation des états.
Cette diversité d'acteurs dispersés est révélatrice de la déstructuration de l'extension rurale. Elle débouche en effet souvent sur des effets de concurrence entre structures, des guerres d'appareil qui stérilisent l'action. Ce contexte favorise une simple reproduction des pratiques antérieures au détriment de l'innovation et empêche l'expression d'une politique claire de développement rural. C'est ainsi que plusieurs millions d'agriculteurs brésiliens restent à l'écart de l'assistance technique et il est clair qu'il s'agit essentiellement de producteurs vivriers traditionnels.
En ce qui concerne la formation continue des agriculteurs, une nouvelle structure, le SENAR (service national d'apprentissage rural) a récemment été mise en place, en coordination avec l'Organisation Internationale du Travail. Ses moyens ne représentent que 2 dollars par an pour chacun des agriculteurs brésiliens et son action reste concentrée sur les franges les plus éduquées et capitalisées du monde agricole. Parallèlement, l'enseignement initial agricole traverse une crise d'identité. Les diplômés enregistrent des difficultés d'insertion professionnelle sans cesse croissantes. Leur profil dominant, qui les préparait à être fonctionnaires ou gestionnaires de grandes exploitations, est de moins en moins porteur. Une réforme profonde destinée à former de futurs agriculteurs sur la base de l'exploitation individuelle familiale est à l'étude. La difficulté de sa mise en œuvre traduit le profond bouleversement des mentalités et des habitudes qu'elle provoquerait.

3 - Les résultats

L'examen qui précède montre la cohérence et la continuité de la politique agricole brésilienne, conformément aux deux objectifs principaux mais aussi à la priorité à l'industrialisation qui reste une constante. Les moyens en ont changé, parfois de façon profonde. Au milieu des années 80, l'instrument dominant “ crédit ” a été remplacé par les prix minimum, sans bouleversement. De même, le passage depuis la fin des années 80 d'une politique libérale dirigiste à une politique libérale plus orthodoxe ne remet pas en cause les orientations majeures. Cependant, il convient d'examiner les effets jugés défavorables des politiques suivies. Compte tenu de la cohérence et de la continuité soulignées, ils ne peuvent être attribués à des effets conjoncturels mais sont bien l'autre face des choix soutenus, en toute connaissance de cause.

3.1 - Des effets favorables attendus

3.1.1 - l'approvisionnement à bas prix des villes

L'OCDE souligne les effets stabilisants de l'agriculture sur l'économie brésilienne, au long d'une période marquée par une hyper-inflation croissante et le creusement de la dette extérieure. En particulier, sous l'effet de prix aux producteurs maîtrisés, la croissance du coût de l'alimentation est resté au-dessous du taux moyen d'inflation. Cet effet est encore évident aujourd'hui, puisqu'en 1996 le poste alimentation n'a augmenté que de 2% pour une inflation globale de 10%.
Malgré quelques mouvements sociaux dans les années 80, il n'y a pas eu de crise majeure d'approvisionnement et la production brésilienne couvre largement les besoins théoriques de la population. Cette absence de fracture résulte d'un l'accrochage des approvisionnements aux marchés internationaux. Le blé, produit dont la consommation a rapidement augmenté et qui dispose d'un potentiel de croissance encore important, a fait l'objet d'un contrôle des prix rigoureux. Après la période de prix bas des années 70, une politique de substitution des importations a maintenu l'accès aux produits par l'intermédiaire d'interventions publiques. La compétitivité argentine offre aujourd'hui une nouvelle opportunité. La tendance à la baisse des marchés internationaux a permis cette maîtrise reposant sur l'ouverture aux marchés internationaux.

3.1.2 - la contribution aux grands équilibres

La croissance agricole, grâce à sa régularité, a atteint 5,5% par an en moyenne dans les années 60 et 70, à un taux supérieur à la croissance globale qui pourtant a connu le “ miracle brésilien ”. L'agriculture a régulièrement permis de dégager des excédents commerciaux. Le solde agricole des années 80 atteignait annuellement plusieurs milliards de dollars, dépassant même certaines années la dizaine de milliards. Son montant est de l'ordre de grandeur de l'excédent global brésilien (en 1990 7,4 milliards pour 10,7 au total, en 1992 9,8 milliards sur 15,2). En 1996, l'effet stabilisateur de l'agriculture s'est confirmé dans le contexte d'un déficit commercial de 5,5 milliards de dollars (la balance des paiements courants atteignant un déficit de 24 milliards). On peut donc créditer l'agriculture brésilienne d'un impact favorable dans la stabilisation de la dette extérieure, dont la croissance exponentielle a été freinée dans les années 80.
Le choix de favoriser les productions industrialisables a de plus conforté le secteur secondaire brésilien. Les complexes soja, canne, maïs sont porteurs d'effets d'entraînement, notamment pour l'emploi. En 1991, parmi les 10 plus grandes entreprises agro-alimentaires au Brésil, 8 sont nationales et la première est Brahma (bière et boissons) qui devance Nestlé. Le Brésil confirme ainsi sa place de grande puissance industrielle. Il a anticipé par son ouverture internationale les évolutions majeures des années 80 décrites sous le terme de mondialisation.

3.2 - Des effets défavorables liés

3.2.1 - croissance des inégalités sociales et régionales

La grande majorité des aides publiques a été concentrée sur certains produits, certains producteurs et certaines régions. Cette concentration des moyens a de fait exclus de l'agenda politique et de l'évolution économique et sociale une part importante du monde agricole brésilien. Pour schématiser, l'intérêt des gouvernements successifs s'est limité aux producteurs capitalisés des régions sud, sudeste et centre-ouest, cultivant des produits accrochés aux marchés internationaux. A contrario, les populations du nord ou du nordeste, sur de petites structures fragiles, produisant des produits vivriers traditionnels sont passés entre les mailles du filet de l'attention des pouvoirs publics. Dans un pays marqué par l'inégalité, les politiques agricoles n'ont fait que renforcer celle-ci. Le fait qu'une part importante du crédit agricole largement subventionné ait été investi sur les marchés financiers marque l'effet contre-productif de pans entiers de la politique agricole soutenue, comme il en démontre les conséquences socialement contradictoires avec le discours de réduction des inégalités.

3.2.2 - creusement de la dette intérieure

Le phénomène de recyclage de la dette a été décrit précédemment. En payant avec de la monnaie nationale des subventions qui produisaient des dollars, le Brésil a transformé une dette externe en dette interne. Cette dernière atteint en 1996 plus de 150 milliards de dollars et comme elle est essentiellement publique, elle prive l'Etat de possibilité d'interventions.

3.2.3 - persistance de la faim

Une étude de 1993 estime à 32 millions le nombre de brésiliens souffrant de la faim (dont le revenu est inférieur au coût d'un panier alimentaire de base). Avec une production de 59 millions de tonnes de grains, la ration alimentaire théorique du brésilien atteint 3280 kilocalories par jour, alors que les recommandations de la FAO chiffrent les besoins à 2242 kilocalories. De même en ce qui concerne les protéines, les 87 grammes disponibles excèdent largement les 53 grammes recommandés. Le déficit brésilien n'est donc pas quantitatif.
Le rapport pointe sur quelques problèmes techniques : des insuffisances sectorielles (par exemple pour les produits laitiers), des conditions de stockage déficientes (20% de pertes), des infrastructures à améliorer (routes et ports), des localisations porteuses de handicap (on produit au sud, on a faim au nord). Mais le principal problème est l'inégale distribution du revenu. Les Brésiliens ont faim parce qu'ils n'ont pas de quoi acheter à manger. Cette conclusion s'applique au monde rural, confirmant que la “ petite agriculture ” n'est pas une agriculture de subsistance mais est tournée vers les marchés locaux. Les propositions qui ressortent de l'étude sont que soit les revenus des plus pauvres doivent augmenter, soit le coût de la nourriture doit baisser. Dans cette seconde voie, quatre idées sont à avancer : il est possible d'améliorer la productivité dans le secteur des denrées vivrières (mais nous voyons que tout l'effort des politiques publiques les laisse de côté, blé excepté), les prix peuvent être indexés sur le salaire minimum, les prix des produits de base pourraient être surveillés, des paniers de nourriture de base pourraient être distribués dans les écoles. A ce jour, c'est la dernière proposition, qui ne porte pas en elle de transformation structurelle, qui a été mise en œuvre.
La question des besoins et des goûts des Brésiliens est fondamentale dans cette optique. Le régime alimentaire traditionnel, à base de riz+manioc+haricot est de plus en plus supplanté par un régime “ international ” à base de blé+protéines animales. Même les Brésiliens dont le pouvoir d'achat ne leur permet pas d'y accéder aspirent à ce régime. Le plan cruzado a montré qu'un surplus de pouvoir d'achat est consacré en priorité à ces denrées. Si une réhabilitation des denrées vivrières est souhaitable, il convient de réfléchir à quelles denrées promouvoir. L'examen de politiques publiques montre que le blé par exemple a fait l'objet d'un soutien important.

3.2.4 - persistance du sous-emploi

Le modèle d'agriculture industrielle accrochée aux marchés internationaux n'a pas permis de développer l'emploi dans l'agriculture. La production à grande échelle, très mécanisée, est économe en main d'œuvre et génère peu d'emploi local. La moitié des exploitations sont inférieures à 10 hectares. Sur 3% de la surface, elles emploient presque les 2/3 de la main d'œuvre de l'agriculture. Si on y agrège les exploitations de moins de 100 hectares, c'est 90% de l'emploi qui est généré sur 20% de la surface agricole. Les grandes exploitations ne proposent souvent que des emplois saisonniers de plantation ou cueillette. L'emploi constitue la première variable d'ajustement pour ces entreprises agricoles. Une étude de la FAO a montré que la “ petite production ” est par contre gourmande en main d'œuvre, dont la productivité est plus faible, mais dont l'accumulation à l'échelle familiale permet d'atteindre un niveau de vie supérieur à la moyenne brésilienne.
Il convient cependant de prendre en compte, au crédit des productions industrialisables, les emplois générés par la transformation des produits agricoles d'exportation.

3.2.5 - problèmes migratoires

Les questions de sous-emploi dans le monde rural provoquent des migrations importantes, en particulier vers les villes. L'absence de stabilisation des populations rurales aboutit à transférer vers les villes des coûts d'urbanisation de plus en plus élevés et fondamentalement un mal-être urbain insoutenable à terme (violence urbaine, bidonvilles, gaspillage en temps de transport, abandon des enfants,...).
Les populations migrantes, et en particulier les défricheurs des fronts pionniers, sont soumis à des conditions sociales d'une extrême dureté (des cas d'esclavage existent). Ils les reportent parfois sur encore plus faibles qu'eux, les peuples indigènes, eux aussi contraints à migrer pour se protéger.

3.2.6 - problèmes fonciers

La réforme agraire est une question au centre du débat politique au Brésil depuis des décennies. Le début de notre période d'étude coïncide avec la promulgation du “ statut du travailleur rural ” et du “ statut de la terre ”, premier pas vers une réforme agraire que la colonisation a vidée de sa sève. Des millions de familles brésiliennes sont considérées comme des “ paysans sans terre ”. Malgré les timides amorces de distribution de terres depuis 1996, leur revendication ferme et soutenue d'une réforme d'ampleur se poursuit. Par contrecoup, des groupes organisés, armés par les propriétaires terriens, et parfois appuyés par la police font régner dans certaines zones rurales un climat de terreur. Les massacres sont réguliers : en 1996, 19 paysans ont été assassinés au cours d'une même attaque.
Or, la réforme agraire ne peut se limiter à une distribution de la terre. Pour que la société brésilienne puisse en tire les bénéfices qu'elle est en droit d'attendre, il faut qu'elle s'intègre dans une politique globale. En particulier, l'installation de nouveaux agriculteurs peut, par l'augmentation de la production de produits vivriers (seuls accessibles à leur faible capacité d'investissement), contribuer à une meilleure accessibilité des denrées alimentaires. De même, une politique d'accompagnement pourrait avoir pour but de maximiser l'impact en termes d'emploi. Le développement des infrastructures, au delà des bénéficiaires directs, provoque des effets d'entraînement pour la production agricole locale, mais aussi sur l'emploi. Dans le cadre conceptuel actuel, les priorités assignées au secteur agricole compromettent les chances de réussite d'une réforme agraire.

4 - Conclusion

Cette étude a été engagée en pensant que les politiques brésiliennes des années 60 à 90 avaient réservé une place bien différenciée entre cultures d'exportation d'une part et cultures vivrières d'une part. A sa conclusion, le constat doit être nuancé, en donnant un sens précis et non-conventionnel aux termes “ vivrier ” et “ d'exportation ”. La différence de traitement semble à tracer entre
· les cultures industrialisables dans leur production et leur transformations, accrochées aux marchés internationaux, d'une part. Dans cette catégorie entrent le café, la canne à sucre, l'orange, le soja, mais aussi le blé et le maïs.
· les cultures vivrières du régime alimentaire traditionnel brésilien, vendues peu transformées, cultivées majoritairement à petite échelle et dont les échanges internationaux sont réduits. On y retrouve le haricot, le manioc et le riz.
Durant les trente dernières années, les choix politiques brésiliens, dans le domaine agricole et les secteurs connexes, ont privilégié, de façon exclusive, le premier groupe. La logique interne de ces orientations repose sur quatre piliers :
1. priorité doit être donnée à l'industrialisation (contexte politique général) ;
2. l'ouverture internationale est nécessaire, en gagnant des marchés à l'exportation ;
3. l'agriculture doit nourrir la population urbaine à bas prix ;
4. l'agriculture doit contribuer aux grands équilibres financiers.

Dans la cohérence interne de ces choix, le succès supposé repose sur des arguments clés qui sont :
1. l'agriculture a eu des effets d'entraînement sur l'industrie et les exportations sont aujourd'hui diversifiées et constituées en majorité de produits transformés ;
2. le Brésil a anticipé sur le mouvement général de mondialisation ;
3. il n'y a pas eu de crise alimentaire majeure et l'intervention de l'Etat combinée à un accrochage aux marchés internationaux a permis de limiter le coût de l'alimentation ;
4. l'agriculture a dégagé des excédents qui ont permis de maîtriser l'accroissement de la dette externe.

En restant dans la rationalité propre à ces choix, on note qu'ils ont générés des effets négatifs, qu'il est difficile de qualifier de pervers puisqu'ils étaient inscrits dans les choix arrêtés :
1. l'exclusivité accordée à certaines cultures s'est accompagnée d'une régression de l'emploi rural, quantitativement et qualitativement, et d'un exode rural intense ;
2. l'ouverture internationale a provoqué des changements durables, notamment dans les régimes alimentaires, qui peuvent fragiliser la sécurité alimentaire du pays ;
3. 32 millions de Brésiliens soufrent de la faim et il n'est pas certain que l'orientation tendancielle des produits alimentaires à la baisse se poursuive (accroissement de la demande chinoise, limites dans les gains de productivité agricole, problèmes écologiques) ;
4. l'agriculture a contribué au creusement de la dette interne, qui dépasse désormais la dette externe, et est accrochée au dollar suite au plan réal.

Mais aussi, la politique suivie entre en contradiction avec d'autres objectifs politiques proclamés :
1. la réduction des inégalités : les inégalités se sont creusées, sur le plan social (avantages concentrés sur la frange la plus favorisée des agriculteurs et des consommateurs) et sur le plan géographique (cumul des aides sur le Brésil utile) ;
2. la réforme agraire : une réforme agraire viable est difficilement compatible avec un cadre politique qui ne touche pas les “ petits agriculteurs ”.
Les arguments en faveur d'une réorientation des politiques agricoles opposent des considérations sociales à des arguments principalement économiques, à l'échelle macro. Ce débat est classique entre l'économique et le social, comme si l'un s'opposait par nature à l'autre. En définitive, au cœur des choix politiques, il est nécessaire de répondre à cette question : “ quel type d'agriculteur est-il capable de mieux participer au développement du Brésil : l'entrepreneur agricole ou le paysan ?”. Certaines interrogations pour l'avenir peuvent transcender ces frontières :
· l'intégration régionale va poser certaines questions sous un jour nouveau. Si le rapprochement de l'Argentine est un gage de sécurité pour l'approvisionnement en blé, des effets de concurrence existent, notamment sur le soja où les argentins “ grignotent des parts de marché brésiliennes ” ;
· la régression de l'effort de recherche du Brésil est inquiétant pour l'avenir ;
· les Brésiliens sont demandeurs d'un régime alimentaire “ international ”, à base de blé et de protéines animales. Cette demande a été forgée par des choix politiques et budgétaires lourds (par exemple la subvention au produits à base de blé). Cette pression va-t-elle se maintenir, et feijoada, fubá et farofa devront-ils être rangés dans le folklore ?

Sources d'information

Les données récentes, et notamment toutes celles postérieures à l'année 1993, proviennent des serveurs d'information des organismes suivants :

Banque mondiale: http://www.worldbank.org/html/lat/espanol/default.htm
CEPAL : http://www.eclac.cl/ (données économiques Amérique Latine)
EMBRAPA: http://www.embrapa.br/ (recherche)
IBASE: http://www.ibase.br/ibase/ibase.htm (analyses économiques et sociales indépendantes)
IBGE: http://www.ibge.gov.br (données sur la production jusqu'en 1994 par régions)
IPEA: http://www.ipea.gov.br/ (données économiques générales)
FAO: http://www.fao.org/ (données sur la production 1961-1996)
 LADARK: http://www.jhu.edu/~soc/ladark.html (Latin America Development archive, John hopkins University)

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